發(fā)展政府引導基金是在新形勢下轉(zhuǎn)變政府職能、提高財政資金使用績效、促進實體經(jīng)濟發(fā)展和提升企業(yè)融資能力的重要手段。

　　政府引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，基金主要以入股等形式進入企業(yè)，投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展。發(fā)展政府引導基金是在新形勢下轉(zhuǎn)變政府職能、提高財政資金使用績效、促進實體經(jīng)濟發(fā)展和提升企業(yè)融資能力的重要手段。

　　重慶、山東、河南、深圳等地政府引導基金的運作，堅持政府引導力、基金主體力和專業(yè)要素市場配置力的“三力合一”，不斷提高引導基金的專業(yè)化、功能化、網(wǎng)絡化、體系化和社會化水平。

　　設立管理辦法規(guī)范基金

　　為了使基金政策目標和社會資本盈利目標趨向一致，各省均出臺相關管理辦法，明確政府和基金管理團隊職責，控制管理團隊規(guī)模，規(guī)范基金管理。例如，山東省政府2014年出臺《關于運用政府引導基金促進股權投資加快發(fā)展的意見》和《山東省省級股權投資引導基金管理暫行辦法》，出臺《省股權投資引導基金管理工作流程》，全省投資基金管理運作進入法制化、規(guī)范化發(fā)展軌道。

　　重視引導基金的統(tǒng)籌和事前監(jiān)督

　　政府引導基金母基金來源一般為政府財政資金，資金來源主要有原有政府扶持企業(yè)資金、專項產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金等。政府引導基金一般由相關政府部門分行業(yè)監(jiān)督，政府部門常具有否決權。重慶市劃撥部分原有政府扶持企業(yè)資金作為投資基金，變 “扶”為 “投”。設立引導基金工作協(xié)調(diào)機制，每年召開會議，由基金管理公司向各出資部門匯報工作，商討第二年工作計劃。協(xié)調(diào)工作會由8個出資部門(經(jīng)信委、農(nóng)委、科委、商委等)和4個綜合部門(財政、金融、發(fā)改、國資)組成。由政府部門對基金使用情況進行監(jiān)管和監(jiān)督，對基金使用情況進行方向上的把握。各部門派觀察員對基金公司項目決策情況進行觀察，主要提出否定性意見：即是否違反國家法律法規(guī)，是否違反發(fā)改委禁投規(guī)定，是否違反合伙協(xié)議。

　　設立合理的引導基金管理架構(gòu)

　　通過引導基金管理架構(gòu)的科學設計，保證引導基金的決策及經(jīng)營的獨立性和商業(yè)化運作，山東在這方面做出了較好的嘗試。山東省政府引導基金管理架構(gòu)包括：決策委員會、引導基金管理公司(山東經(jīng)濟開發(fā)投資公司)、子基金層面管理機構(gòu)。

　　決策委員會是整個引導基金的最高權力機構(gòu)。主要負責省級股權投資引導基金年度總體方案、基金籌集規(guī)模、重大制度建設、擬參股子基金及其管理團隊的確認等重大事項的研究決策。引導基金決策委員會下設引導基金管理辦公室(設在省財政廳下面)，牽頭組建評審委員會。評審委員會成員由投資、財務、金融、管理、法律等領域?qū)＜遥约笆≈毕嚓P主管部門的代表組成，對引導基金擬參股的子基金及其管理團隊有關情況進行獨立評審，形成評審意見。

　　引導基金管理公司(山東經(jīng)濟開發(fā)投資公司)代表省政府履行對子基金的出資人職責。其根據(jù)省政府和省財政廳授權，承擔省級政府引導基金管理公開征集、統(tǒng)一受理、初步審查、獨立評審、盡職調(diào)查、入股談判、上報審批、對外公示、簽定協(xié)議、投后監(jiān)管十大職能，代表引導基金行使出資人權利并承擔相應義務，處于承上啟下的中間環(huán)節(jié)，對上可尋求政策支持，承接更多的政府資源，對下可挖掘優(yōu)秀的投資項目，尋找投資機會。

　　子基金實行所有權、管理權、托管權相分離的管理體制，由子基金管理機構(gòu)按市場化方式獨立運作?；鸸芾頇C構(gòu)負責子基金募投管退，相關主管部門負責建立健全行業(yè)投資項目備選庫，為參股子基金提供項目信息查詢和對接服務，并監(jiān)管子基金投向，但不干預子基金具體投資業(yè)務和投資項目的確定。

　　招募優(yōu)秀的基金管理團隊并強化人才激勵

　　執(zhí)行私募基金管理事務的專職管理團隊是基金的核心和靈魂，專業(yè)管理團隊專業(yè)素養(yǎng)、管理水平的高低直接決定著基金運作水平的高低。從這個意義上講，選擇一個優(yōu)秀合格的子基金管理團隊是引導基金管理運作中最核心最重要的。

　　重慶市公開招募國內(nèi)外優(yōu)秀基金管理人，對基金實行市場化運作。一是公司化運作，利用市場化公司治理結(jié)構(gòu)，選用專業(yè)人才。二是募集資金市場化，同股同權同回報同競爭，雖然是政府性引導性基金，但既不讓利，也不讓本。三是投資決策市場化，最終投資決策由專項基金投資決策委員會根據(jù)市場化原則，基金公司內(nèi)部決策，政府部門進行合規(guī)性檢查。

　　山東省引導基金對企業(yè)給予一定程度讓利。對于募資難度大、風險程度高但社會效益好，與政府調(diào)控意圖吻合的企業(yè)，可以給予較大程度的讓利。對于經(jīng)濟效益好、募資難度小的成熟期企業(yè)，給予社會資本同股同權同回報。

　　河南省委托專業(yè)團隊，通過公開程序選擇全國著名投資公司運作基金，改變政府在投資上外行指導內(nèi)行的弊端。河南引入團隊薪酬激勵機制，按單只基金的整體業(yè)績進行考核，將財政增值收益的20%用于獎勵專業(yè)管理團隊，并將專業(yè)管理團隊作為今后優(yōu)先考慮的合作伙伴。為鼓勵創(chuàng)新，對單個募投項目承認投資風險，給予一定的投資失敗容忍度。

　　加強投資后管理

　　為保證政府引導基金的保值和增值，各地引入投資管理機制，利用行政監(jiān)督、第三方監(jiān)督(銀行)，基金管理者情況上報，政府部門績效評價等多種方法加強投資基金投后管理。

　　重慶市注重投資后監(jiān)督管理。一是加強資金管理，要求各專項基金資金委托銀行進行托管，每季度提交監(jiān)管報告。二是加強基金投后監(jiān)督，制定基金投后監(jiān)督管理辦法，要求基金管理者每季度向引導基金公司報送專項基金運行情況。三是加強績效評價，建立專項基金績效評價系統(tǒng)，對專項基金的進度、投資方向、市場效益和社會效益開展績效評價，對績效差的按照約定終止合作。

　　河南省注重加大督導檢查力度。由省黨委深改組改革辦督導檢查是否出臺文件，是否實施改革任務和方案，如何使改革落到實處等情況。山東省強化投后監(jiān)管，建立投資止損機制，在每只子基金合伙協(xié)議中都明確建立多重防火墻體系。

　　設立市場化退出機制

　　多數(shù)地區(qū)為政府引導基金設立市場化退出機制，保證基金滾動增長。退出機制主要有兩種：一是引導基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)，將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會投資人或公開轉(zhuǎn)讓，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購買權。二是引導基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。如重慶市引導基金按約定退出后，資金回母基金進行滾動發(fā)展。河南退出機制設計按照受益最大、風險最小原則，選擇IPO、股權回購、股權轉(zhuǎn)讓、清算等市場化方式退出。

　　(作者：樊軼俠 孫家希? 作者單位：財政部財政科學研究所)

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